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【检察日报】惩治恐怖犯罪活动的立法模式思考

时间:2014-11-05 来源: 访问量:

 
惩治恐怖犯罪活动的立法模式思考
时间:2014-11-05  作者:周平  新闻来源:检察日报  
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  暴力恐怖犯罪活动是一种反社会、反人类、反文明、反秩序的极其严重的、危害性强的犯罪活动。对该类犯罪现象有必要单独立法,予以系统规制。

  反恐法规不够系统、完整

  我国目前对于恐怖活动的法律规制散见于刑法、刑诉法、突发事件应对法、国防法、出境入境管理法、国家安全法、反洗钱法、人民武装警察法、《金融机构报告涉嫌恐怖融资的可疑交易管理办法》等。1997年刑法规定恐怖犯罪涉及的罪名主要有组织、领导、参加恐怖组织罪,资助恐怖活动罪等。2011年全国人大常委会《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》对恐怖活动、恐怖活动组织、恐怖活动人员作出了立法上的界定。2012年修改后刑诉法对恐怖活动犯罪的管辖、律师会见以及违法所得没收程序方面作出了一系列规定,为有效打击恐怖犯罪活动提供了法律依据。

  总体来看,我国有关反恐怖法律规范是不系统的、不完整的,显现出零散性、非聚合性的特征。我国反恐法之所以出台难,有两大原因:一是反恐怖工作牵扯面广、情况复杂,涉及行政法、刑事法、军事法等多种法律关系。二是反恐立法需要处理好反恐与保障人权的关系。反恐力量,除了常规的行政机关、司法机关以外,还包括中国人民解放军、武装警察和民兵组织等力量,法律规定稍有不慎就有可能造成对公民权利的不当限缩。如何做到既有效预防和惩治恐怖犯罪活动,又充分保障人权,是反恐立法的难点之一。

  各国反恐立法模式主要有五类

  恐怖犯罪活动十分猖獗、形势严峻,许多国家制定了反恐法。截至2008年,仅国内翻译的反恐法已达23部。我国反恐立法也迫在眉睫。从学者们的梳理及各国反恐立法情况来看,目前各国反恐法立法模式主要有:

  (一)按反恐法律普适性划分标准,可分为一般法和特别法两种。一般法是指针对一般的人与事在不特定地区和期间内普遍适用的反恐立法模式。特别法是指针对特定的事务或在特定地区、特定时间内适用的反恐立法模式,具体形态是“限时法”“特别地法”“特别事务法”等。

  (二)按反恐法律应用形态划分标准,可分为独立式法律形态、附属式法律形态、复合式法律形态三种。独立式法律形态是指独立规定主体间的权利义务关系,而无须依附、参照其他法律文件的反恐立法模式。附属式法律形态是指并非通过设立独立的法律文件来规定主体之间的权利义务关系,而是对已经生效的其他法律文件加以修订、删改的反恐立法模式。复合式法律形态是指既有条款独立规定主体间的权利义务关系,也有条款对其他法律文件加以修订、删改的反恐立法模式。

  (三)按反恐法律立法权限划分标准,可分为集权法和分权法。集权法是指国家立法机关享有唯一的反恐立法权,地方只能遵循国家的相关规定,无权进行反恐立法。分权法是指国家和地方共同有权进行反恐立法。

  (四)按反恐法律内涵划分标准,可分为直接防御型立法模式和立体防御型立法模式两种。直接防御型立法模式是指仅依靠法律一种手段惩治恐怖犯罪活动的立法例。立体防御型立法模式是指采用多层次、跨法律部门的多种法律手段惩治恐怖犯罪活动的立法例。

  (五)按反恐法律立法能动性划分标准,可分为进攻型立法模式和防御型立法模式两种。进攻型立法模式是指使用国家最优势的力量预防和打击恐怖犯罪活动,实行反恐“零容忍”法治战略。防御型立法模式是指主要在恐怖犯罪后打击及预防恐怖犯罪的各类举措形态。

  我国反恐立法模式的理性选择

  笔者认为,按反恐法律普适性划分标准,我国应当选择一般法的立法模式。因为恐怖犯罪活动是动态的而非静态,向未发领域渗透扩张是其基本特质;对恐怖犯罪活动的区域性法律治理容易被动,有悖反恐斗争的主动、积极遏制的理性选择。

  按反恐法律应用形态划分标准,应选择独立式法律形态的立法模式。一是若选择附属式法律形态或复合式的法律形态,容易造成适用法规零乱、分散,不利于反恐的集中治理、法律强制及综合反恐主体的有效参与。二是反恐法律应用形态的理想设计需要科学布局,应当打防兼备、预防前置、主体多元、内外协作、惩治强化、处置果敢的法治线路图。据此,独立式法律形态的立法模式恰当适格,它突出了基本法律规范综合性的立法优势。

  按反恐法律立法权限划分标准,应采取国家立法机关集权立法模式为主和地方分权立法为辅的体例。一是由国家立法机关集权立法,可以达到全国反恐法治统筹的效果。区域的复杂性使地方分权立法无法做到有针对性地调控,无法实现立法整体推进,应然性地丧失了“非均衡治理”的机遇。二是地方分权立法为辅设计,对主干反恐立法体系将会起到拾遗补缺的功能,特别是在反恐力量的整合、区域性恐怖犯罪的惩戒、预防举措的调整、刑事司法政策的迅速跟进上,将发挥不可替代的作用。

  按反恐法律立法内涵划分标准,应采取立体防御型立法模式,以使反恐效益最大化。立体防御型立法模式涉及范围应当依法、科学定格,重点在于防控,其延伸的链条是:全民反恐意识的养成和培育,先进文化建设的引领,反恐防控预案的层级完善及落实,重点防控形成常态化趋向,反恐综合治理实现纵横全覆盖———危险品管控,出入境管理,网络监控整体强化,金融领域恐怖犯罪资金的冻结,反恐罪名体系惩戒机制独成系统,暴恐罪犯刑罚改造以转变率为追求目标,反恐主体集党政、军事、武装、司法、民兵、社区、全民为一体,反恐打击手段多元化等。

  按反恐法律立法能动性划分标准,应采取积极的进攻型反恐立法模式。强力推进我国最优势资源的功能性发挥,形成反恐力量整合,搭建反恐资源共享平台,在国内瞄准“三股势力”这一打击重点,实行“先发制敌”“露头就打”“深挖幕后”的反恐战略。在国际反恐协作上,建立国与国之间的反恐情报互联互通,对恐怖犯罪联合打击,封堵恐怖犯罪资金渠道,对境外恐怖犯罪行为人实行国际通用的引渡规则,实现国际法、国际公约与国内法的无缝衔接,强势压缩恐怖犯罪的活动空间。

  总之,反恐法的基本构架应包括11个方面的内容:立法的宗旨描述,立法的目标确立,恐怖犯罪概念的界定,立法的基本原则,立法的任务范畴,立法的执法主体,立法的程序规范,立法的犯罪形态,立法的刑罚处罚,恐怖犯罪全域性预防,反恐怖主义犯罪的国际合作路径等。

  (作者为新疆生产建设兵团人民检察院副检察长)

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