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湖北省天门市人民检察院

论现行体制下的检察工作一体化

时间:2012-11-20 来源: 访问量:

 摘要】:检察一体化是人们对检察制度中有关“上命下从”的权力运行模式的概括。检察工作一体化的基本含义主要体现上下级检察院之间和检察院内部“上命下从”的领导关系;跨地区检察活动的检察院之间的协助支持关系;检察院之间和检察官之间职务行为的承继、转移关系在三个方面。检察工作一体化成为检察改革的一个重大课题,涉及到诸如“双重领导”等政治体制方面许多重大原则问题。在现行政治体制和法律框架内,探索并完善检察一体化工作机制,应当从检察业务方面着手,强化上级检察院在检察业务环节的领导权,着手建立检察院(官)职务行为的代理、转移、承继关系方面的规范,实行检察工作分类管理,建立“地方足额上缴,中央统筹预算,系统层层下拨”的检察经费保障机制。

关键词】:检察一体化   上命下从   垂直领导    职务承继    

 

检察一体化是人们对检察制度中有关“上命下从”的权力运行模式的概括。检察工作一体化的基本含义主要体现在三个方面:一是上下级检察院之间和检察院内部 “上命下从”的领导关系,二是跨地区检察活动的检察院之间的协助支持关系;三是检察院之间和检察官之间职务行为的承继、转移关系。目前,检察一体化成为检察改革的一个重大课题,而检察改革是司法体制改革的重要一环,也是政治体制改革的重要组成部分。

由于我国检察院是执政党领导下的政法机关,是宪法规定的法律监督机关,并且主要按行政区划设立,实行的是“双重领导”体制,有人认为这种体制不利于检察院有效地履行法律监督职能,因而提出了检察一体化改革的意见,力图改变这种体制。如在领导机制层面,主张实行垂直领导,变“双重领导”为“一重领导”,以克服“检察权地方化”的现状;在检察院设置方面,主张改变《人民检察院组织法》规定的按行政区划设立检察院的规定,主张打破行政区划,设立检察专区;在检察院财政保障方面,主张将检察院的财政经费从地方财政分离出来,实行经费单独列支,上级检察院拨付,以摆脱地方当局对检察院的控制和影响。等等,不一而足。显然,要解决这些涉及政治体制方面的重大原则问题,必须经过较长时间的充分酝酿才能通过修改相关法律才能实现。

笔者认为,目前推进检察工作一体化改革一方面要积极探索,从“强化法律监督,维护公平正义”的检察工作主题出发,努力推动法律的修改与完善,以法律形式巩固改革成果;另一方面要按照现有的法律规定做好检察工作,努力维护现行法律的严肃性和国家法制的统一性,切不可随意突破现有的法律规定搞改革。只有在现行体制和法律框架内,探索并完善检察一体化工作机制,才是有效的,并且也是可行的。

一、现行法律及司法解释为检察工作一体化提供了法律依据,已包含有检察工作一体化的要求,但主要是检察业务工作一体化。

《宪法》第129条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。这一规定明确了检察院和检察权的性质。第132条第2款及《人民检察院组织法》第10条第2款均规定:“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门检察院的工作,上级检察院领导下级检察院的工作”。明确了上级检察院对下级检察院之间的领导关系。这是检察一体化改革的宪法依据。

《人民检察院刑事诉讼规则》第185条规定:“人民检察院到本辖区以外执行搜查任务,办案人员应当携带搜查证、工作证以及写有主要案情、搜查目的、要求等内容的公函,与当地人民检察院联系。当地人民检察院应当配合、协助执行搜查。”

187条规定:“人民检察院办理案件,需要向本辖区以外的有关单位和个人调取物证、书证的,办案人员应当携带工作证、单位办案证明信和有关法律文书,及时同当地人民检察院联系,当地人民检察院应当配合、协助执行任务。
  如果需要调取的证据是比较简单的,可以向证据所在地的人民检察院函调。函调证据应当注明取证对象的具体内容和确切地址。协助函调的人民检察院应当及时派员按调查内容进行调查取证,并且在收到函件一个月内将调查结果送达请调的人民检察院。”

这就以司法解释的形式确定了各地检察院在职能上的协助、配合职能。

《人民检察院刑事诉讼规则》第14条规定:“上级人民检察院在必要的时候,可以直接侦查或者组织、指挥、参与侦查下级人民检察院管辖的案件,也可以将本院管辖的案件交由下级人民检察院侦查;下级人民检察院认为案情重大、复杂,需要由上级人民检察院侦查的案件,可以请求移送上级人民检察院侦查。

236条:“上级人民检察院侦查终结的案件,依照刑事诉讼法的规定应当由下级人民检察院提起公诉或者不起诉的,应当将检察委员会的决定、侦查终结报告连同案卷材料、证据移送下级人民检察院,由下级人民检察院按照上级人民检察院检察委员会的决定交侦查部门制作起诉意见书或者不起诉意见书,移送本院审查起诉部门审查。
  下级人民检察院审查起诉部门认为应当对案件补充侦查的,可以退回本院侦查部门补充侦查,同时,上级人民检察院侦查部门应当协助进行。
  下级人民检察院认为上级人民检察院的决定有错误的,可以向上级人民检察院提请复议,上级人民检察院维持原决定的,下级人民检察院应当执行。

这就规定了上下检察院之间在侦查、审查起诉工作中的承继与转移。等等。

上述规定从检察业务工作方面的涵盖了检察工作一体化三个方面的基本要求,特别是《宪法》的规定,可以说是确立了检察权行使方式的“检察一体”的原则!是进行检察工作一体化改革的法律依据。但这些规定显然不够细致、全面,原则性强,需要进一步完善。

二、检察工作一体化改革中的认识误区

谈论检察工作一体化改革就必须弄清检察工作一体化改革的目标是什么?追求何种价值取向?《中共中央关于加强人民法院、人民检察院工作的决定》(以下简称《决定》)明确指出:司法改革(当然包括检察工作一体化改革)的目标是“逐步建立健全权责明确,互相配合,互相制约、高效运行的司法体制”,以“保障在全社会实现公平和正义”。这一改革目标和价值取向,不仅是执政党的意志的表现,而且反映了人民群众意愿和要求,检察工作一体化改革也应当以此要求为目的。当前,检察工作一体化改革走入了某些认识误区,主要是下面两种错误认识:

1、认为地方当局特别是地方党委对检察院的领导致使检察权地方化,致使检察院无法公正的履行法律监督职能,因而力图改变目前这种“双重领导”的格局。

事实上,从法律层面上看,我国检察权的设置就是中央检察权与地方检察权的统一体。一方面,检察院是国家的法律监督机关,代表国家监督法律实施,这种权力具有人大职权性质,只不过不象人大那样对法律进行普遍的监督,而是以查办和预防职务犯罪以及刑事诉讼监督为主体,以民事、行政诉讼监督为补充的特别监督,是站在国家(全局、中央)的高度进行监督,行使的是中央检察权,维护的是国家法制的统一。另一方面,地方检察院是地方权力机关产生,并对权力机关负责,这种检察权当然具有地方性。从政治的层面来讲,中国共产党是执政党,是中国特色社会主义事业的领导核心,党的中央组织领导中央全局工作,党的地方组织领导地方全局工作。作为司法机关的检察院不仅在业务上受上级检察院的领导,作为党的政法机关的检察院也要当然要接受党的领导!所以,中央检察院(最高检)直接受党中央领导,地方检察院受地方党委领导。为了更好地保障检察院独立行使检察权,《人民检察院组织法》、《检察官法》已规定:地方各级人民检察院检察长的任免须报上一级检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。《决定》也规定:“加大上级检察院党组协管干部的力度”,赋予了上级院党组协助管理下级院干部的权力,检察院党组不仅要服从批准它成立的党组织领导,而且服从上级院党组!这种地方党委领导地方检察院的权力已经受到了部分限制。但是,地方检察院服从地方党委领导的格局并没有改变。

基于上述分析,笔者认为:那种把检察院受到地方当局(包括地方党委)的干涉,不能公正、独行履行法律监督职能的情况归咎为“双重领导”体制,是不正确的。

首先,我国执政党只有一个,那就是中国共产党,这是一个统一的党,党的中央组织与党的地方组织都是党的组织!地方检察院接受地方党委的领导就是接受党的领导!摆脱这种领导关系就意味着摆脱党的领导!如果实行“垂直领导”,将上级院及其党组对下级院的政治、业务领导合二为一,那么《宪法》规定的“地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关负责”就名存实亡!而且按《党章》规定:“党组的任务主要是负责贯彻执行党的路线、方针、政策;讨论和决定本单位的重大问题;做好干部管理工作;团结非党干部和群众,完成党和国家交给的任务;指导机关和直属单位党组织工作。”没有规定此“党组”领导彼“党组”!如果将检察院院“党组”升格为“党委”,又不具备《党章》规定的“对下属单位实行集中统一领导的国家工作部门可以建立党委”的条件,因为检察院并没有下属单位,只有内设的局、科、处、室、办机构,是检察院的组成部分。所以,改“双重领导”为 “垂直领导”将涉及到《宪法》、《检察院组织法》和《党章》的修改。退一步讲,即使升格,除最高人民检察院和专门检察院外,这些“上级检察院”依然是“地方检察院”!仍然有受地方当局干扰的嫌疑!这样推演下去,只能由最高人民检察院直接领导基层检察院方可,显然,这是不现实的。

其次,《党章》规定:“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”。“党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关、经济、文化和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致的工作。”《决定》指出:“各级党委要坚决支持人民法院、人民检察院依法独立公正行使审判权、检察权,不允许任何人、任何组织非法干预人民法院、人民检察院的司法活动,坚决抵制和克服地方保护主义和部门保护主义对司法活动的干扰,坚决纠正以权压法、以言代法的现象。”所以,地方检察院履行法律监督职能时,受到地方当局的干涉,如果这种干与来自地方党委、人大之外的组织和团体,检察院应当顶住压力,排除干扰。因为《宪法》规定:“人民检察院独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”如果是地方党委干预,那么我们也要认真分析地方党委干预的理由是否合乎国家法律规定?是否与党中央的政策相违背?这种干预是出于什么目的?是领导干部的个人行为,还是党委的集体行为?如果是违背国家法律,违背中央政策,即使是地方党委集体决议,检察院也不能停止履行职责!如应当继续查办职务犯罪案件,不能放弃。但可以改变策略,向上级院请示、汇报,争取上级院支持,或者把案件移交上级院!

其三、 党中央与地方党委是上下级的关系,中央政策是通行全国的,是全局的;地方党委是中央政策的执行组织,其职能是结合本地方的实际情况制定措施,贯彻落实中央政策,是局部的。党中央的政策是法律的先导,法律是党的政策成熟和稳定的形式!检察院执行的是全局性的法律,贯彻执行的是党中央的全局性政策,地方制定的“土政策”只是局部的,决不能对抗中央政策和法律。如果这种“土政策”违背法律,决不能作为阻碍检察院行使职权的依据,更不能成为地方党委干涉检察权的理由。此外,我们还应当看到,党的领导是政治领导、思想领导和组织领导,检察院依法履行职责是业务行为,在业务上只接受上级检察院的领导!地方党委不能利用领导权直接干预司法行为!不能直接插手案件的处理!

所以,笔者认为:地方检察院履行职务时受到干扰是必然的,常态的,如果受到干扰而放弃履行职责,那是检察院失职!决不能把原因只归结为地方当局的干扰和“双重领导”的体制。换言之,检察改革一体化并非以摆脱地方控制,改革“双重领导”体制为必然要求!但是,为防止地方当局以其他手段(如检察经费保障等)来逼迫检察院服从其意志,检察工作一体化改革应当把检务保障作为一项重大任务来抓,建立不依附于地方财政的检察经费保障体系。

2、认为检察工作一体化改革就是加强检察院的权力,特别是加强上级检察院的职权,强化检察长的权力,包括检察业务、检察行政、检察人事、检察事务等各个方面强化检察长的决定权。

这种观点的理由就是一体化的核心---上命下从!笔者认为:这种倾向任其发展,必然导致检察院(长)权力扩张而缺乏制约!如果没有地方党委的领导,地方人大的监督,只靠检察系统内部上下级之间进行监督,这种监督是无力的,结果是危险的!事实上,我国检察院具有“双重身份”,既是国家的司法机关,又是党领导下的政法机关。检察长也是如此:既是国家法律监督机关的负责人---检察长,又是党在司法机关的领导人---党组书记(一般如此)。这种“双重身份”决定了检察院使职权的不同模式。如果检察院所有事务按“上命下从”的模式来构造,既违反国家的有关规定,又容易形成检察院权力的扩张和检察长独断的作风。

首先,就检察院而言,上级检察院对下级检察院的领导主要表现在检察业务工作上,最高人民检察院的规定,全国各级检察院应当执行,上级检察院的规定下级检察院也应当执行。在其他方面,上级检察院根本就无法作决定,或者决定没有用。如检务保障方面,上级院并不给下级院拨款;人事管理方面,上级检察院并不能决定下级院人事编制;在检察长的任职上,上级院党组只是协助地方党委管理干部,“参与考察工作,严把任职责任职资格关,配合地方党委做好干部交流工作,强化干部监督”,不能决定下级院领导的人选,就是副检察长的人选也没有决定权。等等。所以,检察工作一体化改革只能是检察业务工作一体化改革,主要是为提高效率,提高履行职责能力而强化“事权”,而不是“人事权”和“财权”。

其次,就检察长而言,检察长代表检察院,领导全院工作。检察长作出的决定,检察官应当服从并遵照执行,体现了一体化要求的“上命下从”,但是,在检察长与检察委员会的关系上,《人民检察院组织法》规定的是:“检察委员会实行民主集中制原则,在检察长的主持下,讨论决定重大案件和其他重大问题。如果检察长在重大问题上不同意多数人的意见,可以报请本级人民代表大会常务委员会决定”。有人认为该条妨碍了检察长行使领导权,不利于一体化中的“上命下从”,要修改。其实,这并不是影响“检察一体化”的关键问题!关键问题是检察长的另一种身份--党组书记。作为党组书记,他必须执行党的政策,遵守党的原则。《党章》规定:“党的根本组织原则是民主集中制”,“实行的是集体领导和个人分工负责相结合的制度”。检察长的“双重身份”决定了检察工作一体化改革不能简单地强化检察长的职权而搞“上命下从”!

其三,就是在检察业务工作方面搞“一体化”,也要有一个范围,即“检察工作一体化应当尊重法定范围的检察独立”。“上命”只有依法才能“下从”。因为“上命下从”并不表示下级被动地、机械地接受命令,检察官是具有独立人格的法律监督执行者,是基于“理性和良心”,按照法律的规定,积极的、独立地完成命令。如目前实行的主诉检察官负责制,就是主诉检察官独立自主地对案件进行审查,科室负责人和其他检察官只能提出意见和建议,或者报告检察长,而不能变更该主诉检察官的决定!检察长如果不同意主诉检察官的意见,要么利用领导权指令该主诉检察官变更,要么利用指挥权换人审查。这种制度有利于调动检察官的主动性,增强责任感,也是检察工作一体化所要坚持的。所以,在上级检察院和检察长在行使指令权的时候,一是要按照法定的方式行使指令权,二是在指令权的内容上,也要受到“事务法定主义”的限制,“上命下从”必须符合法律的规定。检察官执行指令时,忠于事实,忠于法律。三是指令对象与指令事务相一致。当前不少检察院让没有取得检察官资格的书记员在从事审查起诉、出庭公诉(实际上的,不是名义上的),这就属于指令不当,程序违法!因为按《人民检察院组织法》的规定,这种职务行为应当由要检察长或者检察员担任(《人民检察院刑事诉讼规则》规定助理检察员亦可担任)。如果被告人以程序违法提出上诉,必然发回重审。作为法律监督机关,这种程序违法行为必须予以纠正。

三、现行体制下检察工作一体化改革的方向

根据上述分析,笔者认为:现行体制下检察工作一体化的改革方向应当是检察业务工作一体化和检务保障的一体化!这种改革既符合宪法和法律的规定,又能够得到地方党委和政府的支持。改革的主要内容则是通过完善上下级检察院的业务领导机制和检察院内部监督制约机制,提高法律监督的能力、水平和效率,以实现《决定》所要求的“巩固党的执政地位,维护国家长治久安,保障人民群众安居乐业,促进社会物质文明、政治文明、精神文明与和谐社会建设协调发展的重大责任”。

1、在领导层面上,应当强化上级检察院在检察业务环节上的领导权。

上级检察院应以查办职务犯罪大案、要案和阻力大的案件为中心,以自侦、公诉为重点,形成以上级院指挥,承办案件的下级院主侦,其他下级院配合并主诉的侦查、公诉一体化的机制。司法实践中,地方当局干预检察院办案主要是三种,一种是利用领导权直接压制,一般是地方党委的主要领导不准查,已经查处的要求撤消,对已构成犯罪的作纪律处理。二是利用监督权来干涉,一般是地方人大的主要领导以监督为名要求检察院服从,再就是地方政协的主要领导利用参政、议政权来干涉;三是利用财政经费权来干扰,主要是地方政府的主要领导利用掌握拨付检察经费的权力干扰检察活动。三种手段很多时候同时并用,地方检察院承受很大的压力。因此,检察工作一体化就应当完善下级院对有阻力的案件(不一定是大、要案件)向上级检察院请示、报告制度,包括重大案件线索。下级院不能迫于地方当局的压力,想汇报就汇报,不想汇报就瞒报!上级检察院对汇报、请示或者请求移送的案件不能只作口头答复,应当有正规的决定或批复,以体现上级院行使领导权内容的法定性,程序的合法性。对于大案、要案和可能影响公正审理的案件,上级院要与相对应的法院协商后,指定其他检察院审查起诉、出庭公诉。这样,有利于排除地方干扰,维护司法公正。此外,对侦查活动中的违法侦查行为,由另外的检察院审查也容易发现,及时予以纠正。

2、在跨区域的检察业务活动中检察院之间职务行为的协助、代理、承继、转移关系方面,着手建立工作规范。

我们注意到:《人民检察院刑事诉讼规则》第187条中规定了不同地域的检察院在检察业务活动中有配合、协助执行的义务。但同时该条又规定了可以向证据所在地的检察院函调证据,由按受函调证据请求的检察院自行调取证据后,再交请调的检察院。这就涉及到检察院之间、检察官之间的检察权(侦查权)的代理、转移的问题。从《刑事诉讼法》规定的证据要求来看,证据的合法性要求侦查主体合法,取得程序合法、内容真实,才能作为定案的依据。而在我国,除最高人民检察院和专门检察院外,检察院都属于地方司法机关,甲检察院的检察权并不能转移给乙检察院!即使是有领导关系的上下级检察院之间,其检察权并非当然在从上往下转移,上级检察院的检察官并非当然就是下级院的检察官,而下级院的检察官往往可能不具有在上级院任检察官的资格!如上级院可以选派具有检察官条件,但不具备检察官资格(未有通过国家司法考试)的人到下级院当副检察长、检察长(当然成为了下级院的检察官,这种做法完全符合《检察官法》第13条第2款的规定)。但调回去时如果不当副检察长、检察长,仍然不能当上级院的检察官,因为他不具备当上级院检察官所必要的资格(通过国家司法考试)!所以,从主体来看,负责函调的检察院的侦查人员是否具有请调检察院的侦查主体资格都成问题。从证据效力来看,这种证据属于传来证据,可采性不强,而且还一时难以查清是否有使用非法手段收集证据的行为。此外,对于案件的上诉开庭,原来的《人民检察院刑事诉讼规则》曾规定:上级检察院可以指定下级检察院的检察员以上级检察院代理检察员的身份出席法庭、支持公诉。这就是检察职能的代理、转移,有利于检察工作一体化,有利于节省诉讼成本。但后来为了与审级相对应而取消了。

因此,目前应当着手建立检察官职务行为的代理、转移、承继关系方面的检察工作一体化规范,最少两高要形成一个司法解释。

3、在检察院内检察官之间“上命下从”方面,要实行检察工作分类管理。

过去只强调对检察工作人员的分类管理,但检察工作一体化主要是强调对检察各项工作实行分类管理,笔者认为,可将各项检察工作按检察业务、检察行政、检务保障三个方面分类,对相关部门进行合并,不同的检察事务使用不同的管理方法。其中在检察业务方面,按一体化的要求,建立检察官对检察长负责的管理模式,并辅之以相应的奖惩机制。检察长可以授权分管的副检察长处理部分事项,对重大、复杂,疑难案件检察长可以提交检委会讨论决定,防止可能出现的错误。科、处、局长只负责协调案件处理,办案实行业务小组制,案件主办人对助理人员、书记员也实行“上命下从”。上级院检察官如果负责案件协调与督促,只能提出指导意见,而不宜越过下级院检察长直接指挥,除非他成为该案件的主办人!这样就形成责权结合、能发挥检察官独立性、主动性的办案模式。

4、在检务保障方面,应当实行“地方足额上缴,中央统筹预算,系统层层下拨”的检察经费保障机制。

检察院有时无法正当地行使职权,一个重要的原因就是检察经费由地方财政拨付。目前地方政府为了增加财政收入,采用了很多办法,但还是有很多地方财政收入不高,拖欠检察院工作人员工资的事情时有发生,更谈不上增加检察工作经费。这不仅阻碍了检察工作的发展,而且也增加了检察院违法办案的动机。为了争取地方的财政拨款,检察院有时不得不委曲求全。因此,只有检察院的经费得到保障,才能真正地、理直气壮地行使检察权。检察工作一体化应当建立在经费有保障的前提之下。笔者认为:可实行“地方足额上缴,中央统筹预算,系统层层下拨”的检察经费保障机制”。虽然这不是检察一体化本身的要求,但如果没有这个物质基础,就会影响检察工作一体化的效率,从而影响公正执法。

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